Damit alles besser ineinandergreift

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Das RECYCLING Magazin über eine aktuelle Studie der EU-Kommission, die das Funktionieren der europäischen Abfallmärkte kritisch beurteilt.

Die europäischen Abfallmärkte funktionieren nicht so, wie sie sollten, sagt eine Studie der EU-Kommission. Das liegt vor allem daran, dass die Mitgliedstaaten europäische Richtlinien sehr unterschiedlich interpretieren. Als Lösung des Problems schlägt die Studie unter anderem einen Schengen-Raum für Abfälle vor.

Freie Märkte sind der aktuellen EU-Kommission wichtig, das hat sie schon mehrfach deutlich gemacht. Dazu gehören auch die Abfallmärkte. Die Einschätzung, wie gut diese funktionieren, mag davon abhängen, wen man fragt. Der Kommission beziehungsweise der Generaldirektion Umwelt war das Thema auf jeden Fall eine umfangreiche Untersuchung wert, die von Arcadis und Trinomics durchgeführt wurde. Untersucht werden sollte, inwieweit Hindernisse und regulatorisches Versagen die Abfallmärkte beeinflussen und dadurch die Umsetzung der Kreislaufwirtschaft verhindern. Betrachtet wurde die grenzüberschreitende Abfallverbringung innerhalb der EU. Dabei geht die Studie davon aus, dass in einem funktionierenden Markt ohne Hindernisse Abfälle automatisch zu den besten Sortiertechniken, den optimiertesten Prozessen und effektivsten Behandlungsanlagen gelangen würden. Dadurch würden sowohl negative Umwelteinflüsse verringert als auch Arbeitsplätze und Wachstum geschaffen werden. Umgekehrt geht man davon aus, dass das vorhandene regulatorische Umfeld das effiziente Funktionieren der Abfallmärkte verhindert und bei der optimalen Umsetzung der Abfallhierarchie versagt.

Zur Datenerhebung wurden zahlreiche Interviews und Workshops durchgeführt sowie Fragebögen erhoben. Hier hatten die europäischen Verbände der Branche Gelegenheit, ihre Einschätzungen zur Marktlage einzubringen. Zusätzlich wurde die vorhandene Literatur ausgewertet.

Bei der Analyse der Marktverzerrungen unterscheidet die Studie zwischen direkten Barrieren für die Abfallverbringung und weiterreichenden Störungen der europäischen Abfallmärkte.

Zu wenig Harmonie

Als eine der wichtigsten Barrieren wird die fehlende Harmonisierung der Abfallverbringungsverordnung bezeichnet. So bieten die Artikel 11 und 12 der Verordnung einige Ausnahmemöglichkeiten, um die Verbringung von Abfällen zu untersagen. Eine Ablehnung ist demnach immer dann möglich, wenn das Nachbarschaftsprinzip und die Autarkie beziehungsweise die Abfallhierarchie nicht eingehalten werden. Grundsätzlich ist eine Ablehnung auch dann immer möglich, wenn im Land keine ausreichenden Behandlungskapazitäten zur Verfügung stehen. So dürfen auch Abfallströme, die eigentlich zur Rückgewinnung vorgesehen sind, zurückgewiesen werden, wenn andernfalls eigene Abfallmengen nicht entsorgt werden können. Grundsätzlich macht die Studie aber auch deutlich, dass das Nachbarschaftsprinzip und die Autarkie nur bei der Entsorgung gelten und für Abfälle, die für das Recycling vorgesehen sind, keine Anwendung finden. Problematisch sei, dass die Mitglieder diese Vorschriften sehr unterschiedlich auslegen. Dazu gehörten beispielsweise unterschiedliche Nachweise oder unterschiedliche Bedingungen für die Transporte. Auch das Nachbarschaftsprinzip und das Prinzip der Autarkie sowie der Vorrang für die Rückgewinnung würden sehr unterschiedlich interpretiert. Selbst innerhalb der Mitgliedstaaten ergäben sich daraus Marktbeschränkungen, auch wenn diese Prinzipien gar nicht auf das Recycling anzuwenden seien.

Problematisch seien auch die unterschiedlichen Interpretationen der Abfallarten. So sei oft strittig, ob etwas Abfall/kein Abfall oder gefährlich/nicht gefährlich sei und ob es zur Entsorgung oder Rückgewinnung vorgesehen sei. Falls es zu keiner Einigung zwischen Herkunfts- und Abnehmerland kommt, gelten derzeit grundsätzlich die strengeren Auflagen. Dies verhindere einerseits, dass Mitgliedstaaten weniger strenge Entsorgungswege anböten, könne aber auf der anderen Seite leicht zu Protektionismus führen. Aus Umweltgründen sei diese Regelung in der Praxis aber notwendig. Wenn Mitgliedstaaten über die gleichen Entsorgungs- und Umweltstandards verfügen, könnten die Grenzen für die Abfallverbringung geöffnet werden, was wirtschaftliche Ineffizienzen minimiere. Die Studie nennt Beispiele, wo dies heute schon von Mitgliedstaaten so gehandhabt wird.

Das Nachbarschaftsprinzip kann laut Studie negative Einflüsse haben: Offene Grenzen in Kombination mit Überkapazitäten und niedrigen Preisen in der Verbrennung können zu weniger Recycling in einem Land führen. Umgekehrt können geschlossene Grenzen bei fehlenden Recyclingkapazitäten zu mehr Deponierung führen. Darüber hinaus kann die Anwendung des Prinzips bei getrennt erfassten Siedlungsabfällen die Recyclingoptionen für getrennt erfasste Fraktionen verringern. Das Nachbarschaftsprinzip gilt grundsätzlich nur für Abfälle, die zur Entsorgung vorgesehen sind und darf nicht dazu führen, dass Abfälle auf einer niedrigeren Hierarchiestufe behandelt werden.

Kein einheitliches Verständnis

Als Hauptursache für Marktstörungen gilt die unterschiedliche Interpretation von Begriffen und Konzepten. Hier sind vor allem Abfälle, gefährliche Abfälle, Rückgewinnung und Entsorgung zu nennen. Aber auch die nicht harmonisierten Definitionen von Abfallendeeigenschaften stellen ein Problem dar. Auf EU-Ebene gibt es derzeit nur Vorgaben zum Ende der Abfalleigenschaft für Metallschrott, Glas, Aluminium und Kupfer. Auf nationaler Ebene gibt es aber zahlreiche weitere Regelungen. Dies führe laut Studie zu Unsicherheiten bei den Recyclern. Es könne sogar so weit gehen, dass Material nicht innerhalb eines Unternehmens fließen könne, das Standorte in verschiedenen Mitgliedstaaten betreibt. Abfallendeeigenschaften würden laut Studie zwar immer wieder gefordert, hätten sich aber in der Praxis kaum bewährt. Vielmehr sei es im Prozess der Definition zu großen Verwerfungen gekommen (Beispiel Papier). Daher sei hier auch in absehbarer Zukunft nicht mit weiteren Initiativen der Kommission zu rechnen.

Keine Unterstützung für Sekundärrohstoffe

Als weitere direkte Barriere seien auch die fehlenden Rahmenbedingungen für Sekundärrohstoffe anzusehen. Hier würden paradoxerweise die Märkte nicht durch vorhandene Rahmenbedingungen, sondern durch ihr Fehlen gestört. So würde beispielsweise das Recycling massiv unterstützt, der Einsatz von Sekundärrohstoffen hingegen nicht. Die Studie räumt aber auch ein, dass zum Teil bestehende Gesetzgebungen den Einsatz von Sekundärrohstoffen verhinderten, da manche Abfälle nicht wieder als Material verwendet werden dürften.

Verantwortung übernehmen

Zu den weiterreichenden Störungen zählt die Studie die erweiterte Herstellerverantwortung und die Systeme zu ihrer Umsetzung. Diese seien in den einzelnen Staaten sehr heterogen umgesetzt worden, was zu deutlichen Leistungsunterschieden geführt habe. Derzeit gebe es kein System, das gleichzeitig sehr leistungsfähig sei und günstige Kosten biete. Die Studie kritisiert unter anderem, dass bei manchen Systemen die Gesamtkosten nicht abgedeckt würden, etwa in Frankreich oder Großbritannien. Dies widerspreche der Grundidee der Herstellerverantwortung, die nicht gedeckten Kosten müssten von der Gesellschaft übernommen werden. Zu hohe Kosten der Systeme würden zu einem ähnlichen Ergebnis führen. Bemängelt wird auch, dass die Teilnehmer an einem System nicht die tatsächlich von ihnen verursachten Kosten tragen, sondern einen einheitlichen Betrag zahlen würden. Dadurch fehle jeder Anreiz für umweltbewusstes Handeln. Problematisch seien auch die zahlreichen unterschiedlichen Systeme, die es zum Teil innerhalb eines Landes gebe. Es fehle an einem entsprechenden rechtlichen Rahmen für eine einheitliche Gestaltung. Es mangele grundsätzlich an Transparenz bei den Systemen. Vor allem Monopole in diesem Bereich könnten zu Marktstörungen führen.

Auch die fehlende Harmonisierung der Berechnungsmethoden wird in der Studie als Ursache für Marktstörungen gesehen. Hier liegt im neuen Kreislaufwirtschaftspaket allerdings ein Vorschlag für eine angepasste Berechnungsmethode vor. Derzeit würden aber unterschiedliche Stoffströme ein- oder ausgeschlossen, es gibt unterschiedliche Methoden zur Berechnung der Recyclingquoten und unterschiedliche Grundlagen für die Sammelquoten. Auch die Daten zum Export seien nicht konsistent und akkurat. Zudem unterscheide sich der Vollzugsgrad deutlich voneinander und es werde zu wenig kooperiert.

Kommunale Monopole

Kritik gibt es auch für die unterschiedlichen Rollen der Kommunen in den Mitgliedstaaten. In den meisten Staaten gilt die Abfallwirtschaft als „Dienstleistung von allgemeinem Interesse“ (was in Deutschland als Daseinsvorsorge bezeichnet wird). Hier sind in der Regel Kommunen auch mit eigenen Unternehmen tätig. Die Studie bemängelt hier fehlende Transparenz und sieht Beschränkungen für die Privatwirtschaft durch Monopolrechte und langfristige Verträge.

Als weiteres Hindernis nennt die Studie, dass Behandlungs- und Verwertungskapazitäten nicht auf europäischer, sondern bestenfalls auf nationaler Ebene geplant werden. Daraus ergeben sich große Unterschiede in den einzelnen Mitgliedstaaten, was zu einer Suche nach den günstigsten Entsorgungsmöglichkeiten führen könne. Explizit nennt die Studie hier die Verbrennungskapazitäten, die zum Teil auch auf regionaler Ebene sehr unterschiedlich seien. Während es in einigen Staaten Überkapazitäten gebe, seien in anderen nicht genug Kapazitäten vorhanden. Entsprechende Exporte könnten die Recyclingaktivitäten der Mitgliedstaaten behindern.

Auch unterschiedliche Quoten für Sammlung und Recycling könnten die Märkte negativ beeinflussen. Als abschließenden Störfaktor nennt die Studie noch finanzielle Einflussnahme. So würden unterschiedliche Verwertungsverfahren mit unterschiedlichen Steuern belegt, die Mehrwertsteuersätze seien nicht einheitlich und auch die Barzahlung werde in den Mitgliedstaaten nicht einheitlich gehandhabt.

Verlust von wertvollen Rohstoffen

Diese Marktverwerfungen haben aus Sicht der Studie eine Reihe von Konsequenzen. Da die Verwertung und Entsorgung nicht immer nach den höchsten Standards erfolge, komme es zu einer geringeren Ressourceneffizienz. Vor allem beim Export von Abfällen aus der EU in andere Staaten fehle die Transparenz bei der weiteren Behandlung. Die unterschiedliche Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie führe dazu, dass die Mitgliedstaaten Schwerpunkte auf unterschiedliche Verfahren setzen. Hier sieht die Studie ein großes Potenzial für besser funktionierende Märkte. Als weitere Folgen werden zu viel Deponierung, ein unfairer Wettbewerb und der Verlust von Rohstoffen durch illegale Exporte genannt.

Schengen für Abfälle

Die Studie schließt mit Vorschlägen, die auf Grundlage der identifizierten Schwierigkeiten die Marktbeschränkungen zumindest reduzieren sollen. Der vielleicht weitreichendste und sicher überraschendste ist der eines Schengen-Raums für Abfälle. Nach dem Vorbild der Reisefreiheit sollen innerhalb dieses Raumes Abfälle frei zu Verwertungs- und Entsorgungsanlagen gebracht werden können, die bestimmten Umweltstandards entsprechen. Umgekehrt soll es an den Grenzen dieser Zone stringente Kontrollen geben. Dadurch könnten laut Studie die meisten Marktverzerrungen beseitigt werden. Sämtliche Abfälle, die bisher unter das Notifizierungsverfahren fallen, sollen einbezogen werden, womit die Notifizierung obsolet wäre. Als Problem sieht die Studie allerdings die Nachverfolgbarkeit der Abfälle. Es müsse sichergestellt werden, dass alle Mitgliedstaaten Recycling und Entsorgung auf dem gleichen hohen Niveau betreiben. Zudem könnte ein entsprechendes Abkommen zumindest in Teilen den Baseler Konventionen widersprechen. Darüber hinaus müsse sichergestellt werden, dass die Grenzen innerhalb der Rahmenbedingungen auch für andere Staaten geöffnet bleiben und die Regeln der WTO eingehalten würden. Wesentlich leichter umsetzbar scheint der zweite Vorschlag, die Harmonisierung und Stärkung des Systems der Vorabgenehmigungen. Laut Studie könne es heute zu massiven Verzögerungen führen, Abfälle in eine angemessene Anlage zu verbringen. Auf Basis heute schon existierender Vorgaben für Mindestanforderungen an Behandlungsanlagen könne eine Liste mit autorisierten Anlagen erstellt werden. Transporte in diese Anlagen könnten grundsätzlich als sicher gelten, so würde sich die grenzüberschreitende Abfallverbringung beschleunigen lassen. Als problematisch merkt die Studie dazu an, dass jeder Staat die Vorabgenehmigung durch andere Staaten prüfen können müsste, da dies andernfalls ein Eingriff in das Subsidiaritätsprinzip wäre. Zudem würden die heute existierenden BREFs nur klassische Verwertungs- und Entsorgungsanlagen abdecken und müssten entsprechend erweitert werden.

Einheitliche Regeln schaffen

Für eine einheitliche Klassifizierung schlägt die Studie eine Erweiterung der grünen Liste um zusätzliche Abfälle vor. Dies sei auch ohne Änderung der Richtlinie möglich. Dadurch würde für diese Abfälle die Notwendigkeit von Vorabzustimmungen entfallen. Zudem sollen die Entscheidungen eines Mitgliedstaates, sofern sie den EU-Richtlinien entsprechen, als eine Art Präzedenzfall von anderen Mitgliedstaaten übernommen werden können. So sollen die heute möglichen De-facto-Vetos verhindert werden.

Bei den Abfallendeeigenschaften schlägt die Studie eine Änderung dahingehend vor, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass Abfälle, die den entsprechenden EU-Kriterien genügen, auch den Status „Ende der Abfalleigenschaft“ oder „Nebenprodukt“ erhalten. Diese Regelung dürfe aber nur innerhalb der EU gelten. Zudem wird die Einrichtung von Webtools und einem Helpdesk angeregt, um die Mitgliedstaaten bei Fragen nach Abfalleigenschaften zu beraten.

Des Weiteren regt die Studie Maßnahmen an, die Einhaltung der Abfallgesetzgebung zu erleichtern. So soll der elektronische Datenaustausch den Verwaltungsaufwand reduzieren und die Vorgänge beschleunigen. Zudem lasse sich dadurch gleichzeitig auch die Nachverfolgbarkeit erhöhen. Ein entsprechender Ansatz müsse eigentlich von unten nach oben umgesetzt werden. Da dies möglicherweise zu lange dauern könne, müsse gegebenenfalls ein Top-down-Ansatz gewählt werden.

Die Verzögerung beim Transport durch Transitländer soll verringert werden. Hier schlägt die Studie vor, in einer geänderten Richtlinie die Rolle der Transitländer zu beschränken. Mithilfe einer zentralen Informationsplattform soll zudem der Informationsfluss zwischen den unterschiedlichen Behörden verbessert werden.

Herstellerverantwortung optimieren

Zur Verbesserung der Abfallwirtschaftssysteme innerhalb der EU fordert die Studie Leitlinien für die Organisation von Systemen der erweiterten Herstellerverantwortung auf EU-Ebene. Diese Leitlinien sollen sowohl für freiwillige als auch für obligatorische Systeme gelten. Enthalten sollen sie unter anderem eine klare Definition der Systeme und ihrer Ziele, eine Beschreibung der Zuständigkeiten und Rollen aller Akteure im gesamten Lebenszyklus, Vorgaben zur kostendeckenden Sammlung und Behandlung und Vorgaben zu den Gebühren für die Hersteller, die mindestens den tatsächlichen Behandlungs- und Entsorgungskosten entsprechen müssen. Im neuen Kreislaufwirtschaftspaket ist eine Auflistung mit Anforderungen an die Systeme enthalten. Sie schließt unter anderem zusätzlich die Forderung nach Quotenvorgaben ein.

Eine große Herausforderung

Es ist sicher lobenswert, dass sich die Kommission die Mühe gemacht hat, die aktuellen Probleme in den Abfallwirtschaftsmärkten detailliert zu eruieren. Das Ergebnis ist allerdings nicht überraschend, dafür aber beunruhigend: Im Wesentlichen resultieren die Probleme aus mehr oder weniger freien Interpretationen der europäischen Vorgaben durch die Mitgliedstaaten – und man kann auch davon ausgehen, dass dies kein exklusives Problem der Abfallwirtschaft ist. Wie will man dieses Problem lösen? Eine 1:1-Umsetzung der Vorgaben wird sich wohl kaum durchsetzen lassen und man muss davon ausgehen, dass zahlreiche der heute bestehenden Missverständnisse durchaus beabsichtigt sind. Dies wurde auch zwischen den Zeilen und in den Beispielen der Studie immer wieder deutlich. Manche Staaten nutzen den Interpretationsspielraum, den die Richtlinien bieten, zum Schutz oder zur Stärkung eigener Märkte aus. Das ist zwar teilweise nachvollziehbar, aber natürlich wenig hilfreich. Irritierend sind dann auch Vorschläge wie der elektronische Datenaustausch und eine verbesserte Kommunikation zwischen den Behörden. Dass es so etwas 2016 nicht oder nur in Teilen gibt, ist eigentlich unbegreiflich. Und dann der schönste Vorschlag: Schengen für Abfälle. Was sich auf Papier wunderbar liest, verweist die Studie gleich selbst ins Reich der Fantasie: Alle beteiligten Staaten müssten über gleiche Entsorgungs- und Umweltstandards verfügen. Dass dies innerhalb der EU nicht der Fall ist, dürfte allgemein bekannt sein – und das wird sich auf absehbare Zeit auch nicht ändern. Die Alternative wäre ein entsprechender Raum nur für einen Teil der Mitgliedstaaten. Angesichts der Anforderungen wäre das aber vermutlich ein sehr exklusiver Kreis. Und das kann eigentlich nicht im Sinne der EU sein. Vielleicht sollte man mit etwas Einfacherem anfangen: Klare Richtlinien mit wenig Interpretationsspielraum und angemessenen Umsetzungen auf nationaler Ebene, die auch überprüft werden. Dann müsste man sich über viele andere Themen vermutlich gar keine Gedanken mehr machen.

Autor

Michael Brunn ist Chefredakteur des RECYCLING Magazins. Der Artikel erschien erstmals im RECYCLING magazin 17 | 2016. Michael Brunn per E-Mail: michael.brunn@recyclingmagazin.de

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